El Mercurio Legal | Servicios de inteligencia en el Estado de Derecho: entre el sigilo y la transparencia

En Chile, a partir del estallido social, se ha vuelto a discutir sobre la necesidad de reformar la Agencia Nacional de Inteligencia. En 2019 el gobierno de Piñera introdujo en la agenda política un proyecto de reforma del sistema de inteligencia, y en 2022 el gobierno de Boric presenta un nuevo proyecto para crear un ministerio de Seguridad, reformar las policías y fortalecer el Sistema de Inteligencia del Estado (SIE). El objetivo: mejorar las capacidades operativas y de coordinación de los distintos actores, entre otros, las Fuerzas Armadas y las policías, e incorporar otros nuevos como Gendarmería o la Unidad de Análisis Financiero.

En lo que respecta a su vinculación con el derecho, estas agencias de inteligencia (AI) forman parte de sus respectivas instituciones y, salvo excepciones, son reguladas por normas de derecho administrativo. La Ley 19.974 (que creó la Agencia Nacional de Inteligencia), trató de asumir el desafío de integrar las principales instituciones del Estado que producen inteligencia, y, al mismo tiempo, crear un escenario libre de suspicacias institucionales y los temores de la sociedad civil provenientes de la historia reciente del país. En este contexto, una de las principales características del SIE, es su más absoluta compartimentación respecto de la comunidad nacional en la cual se encuentra inserto. Lo mismo se puede decir respecto de los actores que integran el SIE, en los cuales es posible observar la predominancia institucional de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública y una única institución completamente civil, dependiente directamente de la Presidencia de la República, por medio del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y carente de verdaderas funciones operativas.

Hoy, tanto institucional como fácticamente, es posible afirmar que la actividad de inteligencia del Estado requiere con urgencia de una revisión en cuanto a la conformación del SIE y sobre su función, considerando dentro de esta, no solo todo lo que tiene relación con la seguridad nacional (amenazas foráneas) sino también en cuanto a su relación con la comunidad nacional (amenazas internas).

En Alemania, por poner un ejemplo europeo, por disposición constitucional, las funciones de policía e inteligencia se encuentran completamente separadas funcional, personal, material y logísticamente. En ese sentido, hay 22 instituciones alemanas que cumplen funciones de inteligencia (6 federales y 16 estaduales), que no tienen carácter policial y, en consecuencia, no son objeto de regulación por parte del derecho de Policía. En este caso, su función es genuinamente la producción de inteligencia, facilitando entre otras acciones, la anticipación de futuros escenarios de riesgo y la formulación de verdaderas estrategias de prevención y control de amenazas. Desde esta perspectiva, algunos de los principales actores del Sistema de Inteligencia Alemán suelen publicar informes públicos periódicos sobre los principales topicos de interés, en los cuales no solo se explicitan cuáles son las amenazas más graves a nivel estatal, sino que también dan cuenta de algunas de las estrategias y medio empleados para atenuar su potencial lesivo.

En Uruguay, por poner un ejemplo regional, hay una Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado (SIEE), que es un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, que interactúa con el Presidente de la República en acuerdo con los Ministros del Interior, Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Economía y Finanzas (Art. 10, Ley 19696 de 2018).

En junio de 2022, la prensa informa que la AI uruguaya intenta un acercamiento a la población explicando sus estrategias y áreas de intervención. En un documento denominado “Política Nacional de Inteligencia” se enumeran por primera vez las amenazas para el Estado y recurre a un mayor intercambio comunicacional con la sociedad civil. Allí se explican los límites de la función y el manejo de la información clasificada, así como se identifican las principales amenazas para el Estado. Se comunica a la población que dicha agencia se concentra en las violaciones de la soberanía (terrestre, marítima, aeroespacial, ciberespacio), el terrorismo, el crimen organizado, los ciberataques, las consecuencias de los fenómenos meteorológicos catastróficos, bioseguridad, medio ambiente, pandemias, epidemias, inestabilidad democrática en la región y los conflictos regionales. Al mismo tiempo, se comunica a la población que “inteligencia” no se involucra con menores de edad, no interviene en la actividad política (nacional y exterior), social o económica, ni en los partidos políticos.[1]

Si analizamos esta estrategia uruguaya, cabe referir que en un sistema democrático republicano la apertura y comunicación pública de la política de inteligencia permitirá la crítica y un mayor control ciudadano e institucional a los “objetivos de la política criminal de inteligencia” (que la podríamos visualizar como la parte oculta del iceberg de la política criminal publica).[2]

Pero además, al concentrar todas las amenazas de manera coordinada, permite una mayor acción de tipo conjunto en lo que refiere a la función de inteligencia frente a todos los riesgos identificados para la protección de la seguridad externa y a nivel nacional.

La cuestión a develar es si la lógica utilizada en Chile debe cambiar y en qué medida debería hacerlo en un Estado de Derecho, que se enfrenta a diversos riesgos que van desde los conflictos de orden político a los riesgos permanentes de organizaciones criminales que operan trasnacionalmente, y que tienen gran poder de llegada y corrupción de los funcionarios públicos encargados no solo del control social (fuerzas armadas, policías, jueces, fiscales, aduaneros, etc.) sino también de la administración pública en todos sus ámbitos.

Desde este punto de vista, la organización y realidad de la inteligencia chilena, más que un sistema, pareciera acercarse más bien a la noción de un “entramado” de distintos organismos burocráticos, los que conforme a Derecho actúan discretamente para la recolección de información, según sus respectivos intereses institucionales. Así, mientras algunas AI se dedican a la seguridad pública y otras a la seguridad nacional, no es posible advertir con claridad si la información obtenida por unas y otras es tan siquiera compartida y conocida por los distintos operadores del sistema de inteligencia nacional. Una lógica como esta, donde existen distintas AI que no comparten la información (y, posiblemente, tampoco intereses u objetivos de eficacia frente a la prevención y control de amenazas), si esta suposición fuera acertada, es muy difícil de cambiar, incluso en un proceso de posible reforma constitucional como el que atraviesa Chile.

Al parecer, el tema de inteligencia en Chile continúa siendo un problema político de principal importancia y profunda discrepancia. Por un lado, es una cuestión estrechamente vinculada a la cosmovisión de la respectiva coalición, en cuanto aún no es posible reconocer en torno a este asunto un interes concreto por definir una verdadera política de Estado. Por otro lado, persisten los problemas de eficacia sistémica, entre otras razones, derivadas de la propia dinámica de interacción institucional entre los órganos de inteligencia militar, policial y civil. Quizás una estrategia global de inteligencia podría sentar, en este ámbito, las bases no solo de un mejor y más oportuno actuar, sino también de discusión e interacción con la comunidad nacional.[3]

La cuestión abierta que aquí pretendo dejar sentada, es si el momento actual que vive Chile no exige un cambio de paradigma en materia de inteligencia, para, por un lado, poner el foco de atención en las necesidades de seguridad (también sociales), y, por otro lado, construir una política pública más uniforme y coordinada que ofrezca al mismo tiempo mayor transparencia (con el objetivo de lograr proximidad con la comunidad) y resultados más eficientes para los objetivos de seguridad en el sentido más amplio posible. Esta reforma que permitiría un mayor control ciudadano en relación a las AI, debería definir -entre otras cosas- instancias de control republicano más potentes, definiendo cuestiones como la posibilidad de fortalecer el control parlamentario de las tareas de inteligencia.

Creemos que en tiempos de redefinición de las bases constitucionales y, de algún modo, sociales, es oportuno preguntar: ¿Qué debería hacer Chile con su estrategia de inteligencia? ¿Hasta dónde deben abrirse las AI a la comunidad? ¿En que afecta a la AI la definición de Chile como Estado plurinacional? ¿Ha llegado la hora de cambiar paradigmas o se trata simplemente de concretar nuevas estrategias de inteligencia más coordinadas, centralizadas y eficientes?

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